锡林郭勒盟关于开展政府和社会资本合作的实施意见

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）和自治区有关文件精神，主动适应经济发展新常态，拓宽我盟在公共服务、资源黄精、生态建设、基础设施等重点领域的投融资渠道，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，现就开展政府和社会资本合作提出如下实施意见。  

　　一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义  

　　政府与社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。开展政府和社会资本合作，是积极适应经济发展新常态、引领新常态，深刻理解把握新常态下投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，将政府性债务转化为企业债，降低财政风险，同时将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快政府职能转变。  

　　二、指导思想和基本原则  

　　（一）指导思想。紧紧围绕“四个全面”战略布局，全面贯彻落实自治区“8337”发展思路，按照盟委、行署的决策部署，通过特需经营、购买服务、股权合作等方面鼓励社会资本参与基础设施和公共服务项目投资运营，激发社会资本活力，加快转变政府职能，服务我盟生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，实现经济效益和社会效益共同提高。  

　　（二）基本原则  

　　一是转变职能，合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。各地政府、相关部门要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。  

　　二是因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特需经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。  

　　三是合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。  

　　四是诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无辜违约必须承担相应责任。  

　　五是完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学的、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。  

　　三、项目实施范围和操作模式  

　　（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。人气、供电、供排水、供热、地下综合管廊、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源黄精和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。已建成项目，也可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。  

　　（二）操作模式选择  

　　1、采用合资合作和特需经营方式。此类方式主要针对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目。此类项目收费或价格形成机制较为健全，运营模式和市场发育比较成熟，有比较稳定的收益，社会资本参与的积极性高。此类项目可以通过“使用者付费”实现投资回报，由政府授予特许经营权方式来实施。  

　　2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类方式主要针对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营项目。此类项目虽然可以回收部分投资、保本回收期长，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，应通过特许经营与政府购买服务相结合的方式实施，并且应以控股和参股等方式进行。  

　　3、采用政府购买服务方式。此类方式主要针对缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目此类项目可通过政府购买服务的方式实施。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高政府资金使用效益。  

　　四、加强政府和社会资本合作项目的规范管理  

　　（一）建立项目库。各地要按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，在科学评估本地公共服务需求的基础上，积极探索运用规范的政府和社会资本合作模式建设一批基础设施和公共服务示范项目，建立PPP项目库。在项目选择上，应重点选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目和政府存量债项目，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。  

　　（二）加强项目评估论证。各地政府或授权实施单位要对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行评估论证和筛选，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴等进行重点评估，平衡项目经济效益和社会效益。必要时可委托专业的机构提供咨询。  

　　（三）择优选择合作伙伴。各地政府或授权实施单位按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及其他有关规定组织开展招标，同等对待各类投资主体，对合作伙伴需要满足的条件提出明确要求，综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。政府或授权实施单位在项目前期论证阶段，要对有意向参与项目合作的社会资本开放，促进社会资本积极参与项目前期工作；要鼓励和引导金融机构提前介入，为项目提供融资、保险等服务。  

　　（四）规范项目合同管理。各地政府或授权实施单位与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同，要明确签约权限和签约程序，并明确项目功能、绩效要求、服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、收益调整、争议解决程序、退出机制、监督管理等事项。可参考国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等规定，因地制宜细化完善合同条款，确保合同内容全满、规范、有效。  

　　（五）加强债务风险管理。各地要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益于风险分担机制是，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力建立统一的项目名录管理制度和政府资金支持支出统计监测制度，按照政府性债务偿债责任，同时依法严格控制政府或有债务，切实防范和控制财政风险。  

　　（六）完善退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约时间导致提前终止时，项目管理机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目评估、验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。  

　　（七）完善绩效评价体系。各地要积极建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对PPP项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等绩效评价并将结果依法公开。根据评价结果，可依据合同约定对价格或补贴等进行调查，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共产品服务的质量和效率。  

　　五、支持方式  

　　（一）加大财政专项资金争取力度。各地要加大对国家和自治区财政专项资金的争取力度，利用已有的专项资金，按有关资金管理办法，重点对准经营性、非经营行的全区重大示范项目必要的运营补贴和政府付费予以资金支持，蔡恒部门要根据自身实际情况，逐步把对政府和社会资本合作项目必要的政府付费、运营补贴纳入当年预算，并根据当地中长期财政规划建立跨年度预算安排机制。  

　　（二）建立投资引导基金。财政资金、预算内资金等政府性资金采取股权投资方式，参与并引导相关企业或私募基金管理人发起设立专项用于投资政府与社会资本合作项目的资金，吸引银行、保险等金融机构及其他社会资本参与通过市场化运作支持基础设施、公共事业和公共服务领域项目建设，降低项目运营风险，增加项目融资信誉，为社会资本合作项目提供持续的投融资服务。  

　　（三）加大银行贷款和直接融资支持力度。政府发改、财政部门要汇通相关部门及时向政府金融办提供PPP项目信息，金融办要及时于金融机构价钱信息沟通及信贷指引力度，顾鼓励金融机构加大信贷投放。  

　　（四）加大土地政策支持力度。在符合国家和自治区产业政策和供地政策的基础上，政府和社会资本合作项目应及时纳入当地土地利用总体规划，费用理性基础设施和基本公共服务项目，可以划拨方式供地。涉及综合开发建设的项目，分情况采取公开出让或租赁等方式供地。涉及特许经营的项目，在国家法定土地使用权年限内，土地试用使用期限与特许经营期限一致，特许经营期满后，按照合同约定将土地联通地上及地下建（构）筑物一并移交政府，协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。  

　　六、保障措施  

　　（一）健全工作协调机制。为切实推进政府和社会资本合作工作，行署成立工作领导小组，建立相应工作机制，发展改革、财政、住房城乡建设、交通运输、国土资源、环保、水利、卫生计生、教育、审计等行业主管或监管部门，在各自职责范围内牵头做好本行业合作项目的筛选工作，参与项目全过程管理，依法履行监管职责。各旗县市（区）也要建立相应的工作协调机制，明确职责分工和工作目标的要求，为推广运用政府和社会资本合作模式提供组织保障。  

　　（二）加强培训指导力度。各地要加大宣传政府和社会公众参与政府和社会资本合作的工作理念和方法，调动政府部门、市场主体和社会公众参与政府和社会资本合作项目的积极性，形成良好的社会氛围。要积极组织相关工作人员选择典型地区学习借鉴好经验、好做法，参加国家、自治区举办的各类PPP业务知识的学习和培训。要大力加强政府和社会资本合作项目实施质量。要及时向社会发布相关政策，公开市场准入和投资等方面的信息。  

　　（三）强化政府管理职责。各地政府作为推广运用政府和社会资本合作模式工作的责任主体，要明确职责分工，抓好工作落实。要围绕提高行政效率和工作质量，加强对项目实施重点环节的制约和监督。要加强对项目提供的公共产品或服务质量的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的运营管理、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，评价情况依法对外公开，接受社会监督。根据绩效评价情况，依据合同约定对价格、补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。  

　　（四）创造公平环境。各地各有关部门要严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。通过公开与透明的政府采后方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监督细则，保障社会资本稳定运营。  

　　（五）做好宣传引导。各地政府要广泛宣传和推广政府和社会资本合作的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的额信息公开，自觉接受社会监督。