绪论：近年来，随着我盟经济社会事业的快速发展，盟本级行政事业单位积累了庞大的国有资产，这些资产是加强政权建设和各项事业发展的重要物质基础。但由于体制不健全、产权管理多样化，使行政事业资产家底不清，职责不明，管理不规范，给行政事业资产的监管带来许多困难。如何明晰产权归属，使国有产权主体到位，建立健全行政事业单位国有资产监督管理体制，规范和加强国有资产的监督管理，使资产得以优化配置、安全、合理和有效使用是摆在我们面前的一个重大课题。本文想就这些问题谈一些不成熟的看法。

一、盟直国有资产结构状况

据初步统计，截止2004年底，盟直国有资产总量近8亿元，其中166户行政事业单位资产达5.4亿元（不含土地资产），占总资产的68.19%。总的发展趋势是：行政事业国有资产逐年上升，企业经营性国有资产逐年减少。“十五”期间，国有资产经营收益达1.79亿元，是“九五”时期的13.5 倍，盟本级累计拍卖国有资产1.38亿元，比评估价增值1047万元，增长8.21%，其中后三年拍卖成交1.19亿元，比评估价增值1014万元，增长9.31%，促进了国有资产的保值增值。

二、存在问题分析

（一）  体制不顺、国有资产所有权与使用权未能分离、出资人主体没有到位

多年来，我盟国有资产管理一直以国有企业经营性资产的管理和改革为重点，行政事业性质国有资产管理体制仍沿用计划经济时期的管理体制，完全采取行政化管理方式，政资不分，所有权与使用权不分。由此造成体制不顺，“多头管理”，出资人主体缺位，职责不明，管理混乱，监管不力等问题。

（二）管理机构尚未健全，责任主体没有明确

2005年机构改革前，各行政事业单位资产管理实质上仍由各单位自行管理，政府公共管理职能与国有资产出资人职能依然不分，未能建立起集中统一的专设管理机构，出资人主体缺位，国有资产监管职能职责不到位。国有资产管理是“各自为政”，谁都管，谁都管不好；谁都负责，又谁都负不了责，基础管理工作薄弱。

（三） 规章制度不健全

行政事业单位资产至今未能建立起一套完整、系统的监督管理制度，使国有资产监管无章可循，依然沿用计划经济时期的管理规章制度，已不适应新时期国资监管的需要。

（四）资产“入口”和“出口”关难以把握，资产处置很不规范，监管不力。

行政事业单位资产的“入口”和“出口”，是国有资产管理的重要环节。由于未能建立起一个集中统一的国有资产监管机构，盟本级行政事业性资产由各行政事业单位自行使用和管理，既履行政府公共管理职能又履行国有资产出资人职能，所有权与使用权不分。国有资产的“出口”和“入口”关口，基本上是各行政事业单位自行解决和处置，缺乏“公开”、“透明”机制，存在“暗箱操作”；不申报或漏报国有资产，帐实不符。造成行政事业性资产家底不清，产权归属不明，国有资产安全、完整和保值增值的行为及责任主体不能明确，管理混乱。

（五） 国有资产配置不合理，使用效率低下，“非转经”资产和私设“小金库”问题依然存在

由于我盟行政事业单位资产的管理改革相对滞后，未能建立起一个统一、有效的行政事业资产产权监管制度，资产由各行政事业单位自行管理，国有资产所有权与使用权不分，造成国有资产产权管理多样化，出资人主体缺位，出资人职责不明确。由此产生了很多管理漏洞：资产家底不清，产权归属不明，责任主体不到位，职责不明确，国有资产配置不合理，使用效率低下，“非转经”资产管理多样，私设“小金库”现象依然存在，擅自、随意处置国有资产，造成国有资产损失、浪费甚至流失的现象比较严重。

三、解决问题的办法和措施

（一） 建立健全国有资产监督管理体制，力争做到出资人主体到位

党的十六届三中全会明确指出：“要建立健全国有资产管理和监督体制，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责。”同时要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。”

党的十六大和党的十六届三中全会精神，为国有资产管理体制改革指明了一条正确的发展方向，同时也给我盟国资监管工作带来了改革的春风。锡盟盟委、行署高度重视国资机构改革，适应形势，高瞻远瞩，以超前的意识，大力推进国有资产管理体制改革。2005年，在充分调研论证的基础上，盟委、行署召开两次会议，专题研究国资监管机构改革事宜，将锡盟国有资产经营公司与盟财政局国资办整合，组建了新的国有资产经营管理办公室。新组建的国资办，是锡盟盟直国有资产的出资人代表，除继续监管国有经营性资产外，赋予国资办新的职能，把盟本级行政事业单位资产纳入了国资办监管，由国资办统一履行所有者权能。政府及其主管部门则转变职能，只占有和使用国有资产，不再履行国有资产出资人职能。这一改革，使政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开，所有权与使用权相分离，设立相对独立的国资监管机构，并具有独立履行出资人职责的权利，代为履行国有资产监管职能，同时明确其为国有资产安全、完整、保值增值的行为主体和责任主体，从根本上解决了政资不分、多头管理、出资人缺位的问题。实现了我盟国有资产从行政化管理方式向市场化管理方式的根本转变，是一个质的飞跃，为我盟国有资产管理走向市场参与公平竞争提供了平台，为我盟国有资产监管工作开创了新的局面。通过这次改革，初步理顺了我盟国有资产监督管理体制，使出资人主体到位，实现了政资分开，所有权与使用权的分离。并明确了盟国资办对盟本级行政事业单位资产管理的主要内容：负责资产的清产核资和不实资产核实工作；负责资产核销申请的受理、审批及备案工作；负责资产的产权登记、审核和发证工作；负责资产配给、调拨、变卖和报废的审批工作；组织实施行政事业性国有资产授权监管工作；负责审核资产授权监察方案，并办理资产授权监管手续；负责资产的安全和有效利用情况的评价；负责非转经资产的登记受理、材料审核、报送确认等相关工作，保障国有资产的保值增值。

（二） 全面进行清产核资，摸清行政事业单位国有资产家底，依法履行出资人职能，为国有资产监管奠定基础

清产核资是国有产权管理的基础性工作。由于体制不顺，多年来，我盟本级行政事业单位普遍存在着家底不清、资产不实、管理混乱等问题。全面彻底对盟本级行政事业单位进行清产核资工作显得尤为重要。为改革和完善行政事业单位国有资产管理体制和运行机制，全面摸清盟本级行政事业单位人员编制、经费使用、资产状况以及债权债务等“家底”，进一步加强行政事业单位国有资产监督管理，根据《锡林郭勒盟行政公署办公厅关于开展盟本级行政事业单位清产核资工作的通知》精神，盟国资办于今年3月初正式启动了对盟本级行政事业单位的清产核资工作，并对清产核资的时间、方法、措施、步骤和要求作了全面部署。为加强清产核资工作的组织领导，确保各环节工作顺利推进，行署成立了盟本级行政事业单位清产核资工作领导小组，办公室设在盟国资办，负责清产核资工作的组织实施、指导督促和总结上报等工作。

清产核资工作分五个阶段进行。第一阶段为动员培训阶段。由国资办组织召开清产核资动员大会，对盟本级各行政事业单位（包括二级单位）财务人员进行业务培训。第二阶段为自查阶段。要求各单位对其占有使用的所有固定资产进行实地盘点、清查、登记，填写清产明细表和清产核资汇总表，并将相关数据输入微机，各二级单位自查结果，经主管部门审核后，统一报送至盟清产核资工作领导小组办公室。此阶段按要求已在3月底前结束。第三阶段为核查阶段。国资办组织5个核查小组于5月中旬分赴各单位，对各行政事业单位自查结果及实物进行严格、认真、全面核查，包括人员编制和人员经费支出结构情况、固定资产、流动资产、对外投资、无形资产以及债权债务、资产盘盈盘亏、资产损失以及呆死帐等。做到帐帐相符、帐实相符。核查阶段计划在7月底完成，之后将进入汇总阶段和规范阶段。由国资办对清产核资工作进行汇总并上报，建立档案和数据库，实行“产权登记，帐卡管理”，产权由国资办集中统一监管，履行所有者职能，把好国有资产的“入口”和“出口”关，不断健全管理制度，规范国有资产的监督管理，使行政事业单位国有资产尽快步入规范化、制度化的管理轨道。

  （三）加强国有资产监督管理体系建设

为了规范行政事业单位国有资产的监督管理，必须加强制度建设。近两年来，我盟针对行政事业单位资产管理陆续出台了一些规章制度和办法。盟行署于2004年出台了《锡林郭勒盟行政公署关于印发锡林郭勒盟行政事业单位国有资产管理办法的通知》（锡署发[2004]103号）。该办法共分10章41条。从行政事业资产的范围及分类、管理机构及其职责、产权登记、资产使用、非经营性资产转经营性资产、资产处置、资产报告制度、责任等对行政事业性质国有资产做了全面的、严格的规范，使国资监管工作有法可依。该办法第十一条规定：“盟和旗县市区国有资产管理办公室（或国资局）是同级政府管理国有资产的职能机构，按照统一政策，分级管理的原则，对同级政府管辖的行政事业资产实施综合管理。”初步明确了管理机构职能。

机构整合后，国资办按照职能要求，于2005年制定出台了《锡林郭勒盟国有资产经营管理办法》。本办法是按照“政资分开，所有权与使用权的分离”原则制定的。进一步明确了国资办作为国有资产出资人的主体地位，规定了国资办的权力、责任和义务，由国资办代表行署履行出资人职能，对盟本级行政事业单位资产进行集中统一管理。

2006年2月，为贯彻落实行署清产核资的《通知》精神，做好盟本级行政事业单位资产的清产核资工作，国资办出台了《锡林郭勒盟直行政事业单位清产核资工作方案》和《锡林郭勒盟行政事业单位清产核资实施细则》。对清产核资的范围、主要任务和内容、方法和工作步骤、措施及要求、组织领导、经费和收支状况清理、资金核实、检查验收，工作纪律等做了细致的、严格的规范，使清产核资工作有章可循。                         随着国资监管工作的全面、深入展开，以上规章制度已不能满足各项工作的需要，应继续完善建章立制工作，加强制度体系建设，做到全面、细化、规范，使国有资产监管逐步走向规范化、制度化和科学化。

   （四）严把“入口”和“出口”关，购入资产实行论证、审批、招标和政府采购。

以往由于未能建立起一个集中统一的国有资产监督管理机构，缺乏有效的监督机制，难以把握国有资产的“入口”和“出口”关。各行政事业单位“各自为政”，购入和处置资产存在着很大的随意性。特别是在处置国有资产方面，缺乏公开和透明机制，不按市场规则交易，“暗箱操作”、“低估贱卖”国有资产时有发生，造成国有资产的严重损失、浪费和流失。要解决好这些问题，须严把国有资产的“入口”和“出口”关。而要把好这两大关口，则须实行政资分开、所有权与使用权相分离，建立一个集中统一的国有资产监督管理专设机构——国资办，由这一机构对盟本级行政事业单位资产进行集中统一管理，依法行使出资人职能，制定科学、严格、规范的规章制度，行使资产购入、调拨、配给、调剂、处置等审批权。单位购入资产时，须经过论证、由盟国资办审批后进行招标或由政府采购，并经国资办办理购入资产登记手续。盟直行政事业单位不能擅自处置国有资产，需处置的资产，要报送盟国资办审批，经中介机构评估后，委托产权交易机构公开拍卖，进行“阳光”操作，防止在资产处置中造成国有资产流失。通过集中、统一和规范的管理，才能严把国有资产的“入口”和“出口”关，使国家财力资源得以优化配置，促进国有资产的安全、合理、有效使用和保值增值。

（五）全面推行帐卡管理

在清产核资的基础上，建立起行政事业单位资产管理档案和数据库，实行“产权登记、帐卡管理”，加强国有资产的财务管理工作。各单位增减固定资产须经盟国资办审批，方可按照有关规定增减或处置国有资产。通过清产核资、产权登记，行政事业性资产产权由盟国资办进行集中统一监管，履行出资人职能，把好国有资产的“入口”和“出口”关口，推进科学化、规范化、制度化管理。

四、结论

通过机构整合，我盟已建立起一个集中统一的国资监管机构，使国有资产出资人主体到位，依法履行出资人职能，初步理顺了国有资产监督管理体制。国资办成立以来，对盟本级行政事业性资产进行了资产处置、建章立制和清产核资等基础性工作，对行政事业性资产监管还只是刚刚起步。继续完善国有资产监督管理体制、依法履行出资人职责、规范和加强行政事业性资产管理等项工作仍然十分繁重，任重而道远。让我们在党中央、国务院关于国资监管工作方针、政策、精神指导下，在自治区国资委、盟委、行署的正确领导下，认真贯彻党的十六大精神和新公布的财政部第35号令《行政单位国有资产管理暂行办法》及第36号令《事业单位国有资产管理暂行办法》精神，转变观念，牢牢树立出资人意识、把握出资人职责定位，坚定信心，积极探索，开拓创新，扎实工作，不断完善国资监督管理体制，规范国有资产的监督管理，使行政事业性资产尽快步入规范化、法制化、制度化的管理轨道；不断提高国有资产监督管理水平，促进国有资产优化配置、安全、合理和有效使用，为实现“十一五”良好开局，建设和谐锡盟做出应有贡献。

二00六年十二月二十八日