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国家农业综合开发支持草原生态建设调研报告
2017-03-17 14:52:00
〖发布日期:2017-03-17〗〖作者:〗
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——锡林郭勒盟农业综合开发办公室

锡林郭勒盟位于内蒙古中部,是华北最寒冷的地区之一。锡林郭勒盟以草原畜牧业为基础产业,现有草原面积2.95亿亩,占全盟总土地面积的97.3%。从总体上看,锡林郭勒盟草原畜牧业还处于由传统畜牧业向现代畜牧业的过渡阶段。相对于牲畜饲养规模,草原生态建设仍相对滞后,草畜矛盾依然尖锐而突出,历史上长期掠夺式的经营导致的草地资源退化和生态环境恶化之趋势仍然明显。其存在的主要问题:一是人工种草特别是应用于畜牧业生产的规模化的多年生牧草种植刚刚起步,没有形成产业链的重要环节或者自成产业;二是草场改良的总体累计规模虽然较大,但保有面积不大,卓有成效的配套改良方式应用不广;三是传统畜牧业经营方式未发生根本转变,可持续发展的理念并不普及;四是草原畜牧业现代化水平不高,现代化的生产管理手段不普及,生产效率及产品附加值低;五是畜牧业现代化基础薄弱:一家一户生产分散、不成规模;以合作社、家庭牧场为主的新型主体虽然数量较多,但实力不强、带动力差、生产水平低、管理不规范的现象普遍存在;规模化、专业化、影响力大的现代化农牧业企业数量过少,有待培养。

锡盟农业综合开发草原建设项目(以下简称农发草原项目)始于1992年。二十五年来,农发草原项目覆盖面由起初的两个开发旗扩展到东乌珠穆沁旗、西乌珠穆沁旗、锡林浩特市、阿巴嘎旗、苏尼特左旗、苏尼特右旗、正蓝旗、镶黄旗、正镶白旗、乌拉盖牧场管理局、多伦县、太仆寺旗12个旗(县、市、管理区)。截至2016年,农发草原项目财政资金累计投入超过14亿元,累计建设人工草地95万亩、高产饲料基地26万亩,改良草场269万亩,划区轮牧1062万亩,建设棚圈42万平方米,青贮窖6万立方米,储草设施10万平方米。在有效恢复项目区草原生态,改善畜牧业基础设施条件,增强农牧业发展后劲和防灾抗灾能力,推进畜牧业可持续发展,提高农牧业生产效率和农牧民增收方面取得了显著成效。

一、     农业综合开发草原建设项目各项措施的必要性和可持续性

(一)人工种草是解决草畜矛盾的有效途径。

1992年开始,农业综合开发历史性地将规模化的人工种草引入我盟草原畜牧业生产实践中,各旗县市均在实践中找到了本地的当家品种和成熟的种植技术,并大力推广到了农业综合开发实践当中,解决了南部草畜矛盾尖锐地区发展畜牧业的根本问题。例如,正镶白旗累计建设人工草地18.7万亩,高产饲草料基地2.7万亩,产草量已占全旗打贮草总量的50%以上。据专业部门调查,多年生人工草地的产草量平均150公斤,高产饲草料基地平均亩产青贮玉米3000公斤。与项目建设前相比,多年生人工草地产草量至少较原生植被增加了2.5倍;当年生高产饲草料按照2:1折算青干草,产草量至少较原生植被增加30倍以上。因此,即使在灾害面前,大部分项目户也不需要从外地调草,甚至自给有余。在条件类似正蓝旗、镶黄旗等旗县,项目区牧民在人工种草项目中均受益匪浅。

锡林郭勒盟人工种草特别是多年生优良牧草种植尚处于逐步推广阶段。国外畜牧业发达国家的经验证明,人工草地是将水、土、气候等资源转变为廉价饲草料的最有效途径,与草原畜牧业发达国家相比,我盟在开发空间、技术提档升级方面仍有很大差距。据专家测算,在荒漠草原、典型草原、草甸草原三种草地类型中,适合旱作人工草地开发地块分别可达5%25%40%。按照这一理论,我盟适宜开发旱作人工草地的地块至少占全盟草地面积的17%。若配套灌溉条件,这一比例将有大幅度的提高。假使10%的适宜地块建成人工草地,单产以相当于天然草地的5倍计,等于又增加了一半的天然草地。目前,锡盟人工草地保有面积225.5万亩,不足全盟草地面积的1%,因地制宜的人工种草具有极大的推广潜力和可持续性。

(二)划区轮牧是草原畜牧业转变经营方式的重要手段。

1998年,在国家、自治区农发办的大力支持下,划区轮牧列入我盟农业综合开发的重点建设内容。此后,北部牧区划区轮牧渐成规模,形成了各具地区特色的轮牧模式,在项目的前瞻示范性和生产实践性两个方面均取得了丰硕成果。例如,西乌旗在搞好单户建设模式的同时,2005年在牧民自愿的条件下,尝试推行了联户经营模式,帮助巴拉嘎尔高勒镇伊勒特嘎查那顺格日勒等8户牧户以生产资料、牲畜、劳动力、草场整合的形式成立育肥协会,很好地解决了单户草场面积小、经营成本高的问题,当年就使8户牧民人均收入比上年度平均增加了800元。2004年,该旗把划区轮牧项目集中安排在浩勒图高勒镇白音宝力格嘎查敖特根巴特尔、朝鲁门等12户牧户中,重点实施了轮牧小区内牲畜饮水设施和饲草料基地配套建设,划区轮牧不仅使畜群无功游走明显减少,牲畜增膘加快,而且草场沙化也得到了有效控制。据专业部门测算,天然草场植被平均高度增加了22%,产草量提高了30%以上,达到了草畜增产和牧民增收的目标。通过项目的示范带动,2006年该嘎查又有12户牧民主动争取划区轮牧项目,也取得了满意的建设效果。另外,苏尼特草原、南部退化草原各具特色的划区轮牧项目也多次受到上级部门的表扬,中央第七套节目曾在我盟成功录制了划区轮牧科教片。

目前,从全盟来看,围栏草场建设速度虽然很快,但配套的改良和科学的划区轮牧措施不到位。这种仅靠围栏措施单打一的建设,只是保护了已经实现围栏封闭的局部草场,而尚未实现围栏封闭的草场则因为更加集中的超载,致使退化情况越发加剧。因此,科学的划区轮牧推广潜力很大。

(三)草场改良是恢复草地生态环境的有力措施。

虽然相对而言,锡林郭勒草原是我国目前保存最为完好的草原区之一,但受综合因素的影响,草原退化状况也很普遍。因此,我盟农业综合开发始终把草地生态恢复放在重要的位置,在退化草原区因地制宜地实施了多种措施的草场改良。在切根改良、松土施肥、模拟飞播、补播改良、带状改良………。在沙化严重地段甚至采用了工程、生物多种措施实施了综合改良。草场改良这一工程在锡盟农业综合开发草原建设项目区天然草地生态恢复方面发挥了巨大的作用。按照锡林郭勒盟各旗(县、市)农发项目区平均水平,与建设前相比,改良草场植被盖度平均增加15%20%,植被平均高度增加1倍左右。

例如:在以浑善达克沙地为主的沙地治理工作中,正蓝旗种植的生物沙障当年就达到50厘米左右,补播的耐旱牧草高度达25厘米以上,三年以上的项目区裸露沙丘已经完全固定,已经由沙地变为优质牧草丛生的绿洲。镶黄旗针对降雨量少,草地退化严重的客观实际,总结经验,勇于实践,开创性地实施了覆膜柠条种植带状改良技术。通过物理和化学手段的综合运用,种植成活率97%以上,当年苗高可达20厘米以上,成林高度近2米。据观测,用此法实施的草场改良,三年内即可显著恢复天然植被。这一技术不仅为条件类似的苏尼特草原、南部退化草原改良探索出一条可行之路,而且对全盟农业综合开发防护林建设也具有实践意义。

目前,从草场改良规模上看,全盟历年改良草场的保有面积约为270万亩,不到全盟草地面积的1%、退化草原面积的2%。从改良方式上看,长期的低投入经营,已使天然草场土壤肥力水平大大降低,除了在自然因素简单的沙地草原补播改良有一定效果外,现有单打一的改良方式在大部分地区效果并不理想。这就是说,草场施肥和微量元素的补充以改善土壤结构的根本性措施还很缺乏。以补播改良为例,由于一些退化草场土地肥力下降、土壤结构差、小环境恶劣,补播的优良牧草很难生存繁衍,甚至不能发芽、越冬,也就谈不上改良的效果了。因此,综合配套的草场改良技术具有广阔的发展前景。

(四)基础设施建设、牲畜改良、机械化投入是草原畜牧业现代化发展的必要条件

从全盟来看,草原畜牧业现代化水平不高的体现首先是基础设施配套程度低,冷季仍以放牧为主,过冬饲草料储备不足,补饲水平低,不能满足畜牧业现代化发展的需要;其次是畜牧业生产的科技含量不高,机械化水平低;第三是生产的组织化、专业化水平低,一家一户的生产规模小,附加值不高。草原建设项目直接服务于大牧区生产条件的改善,其成果的直接体现是畜牧业增效、农牧民增收。因此,通过牲畜改良提高饲草料报酬,通过基础设施建设改善牲畜饲养水平就成为草原建设项目必不可少的一环。随着“数量型”畜牧业向“质量型”、“效益型”畜牧业转变,“少养”、“精养”已经成为牧民增收和草原生态和谐的必然要求。在大牧区粗放的放牧型畜牧业生产方式逐步向舍饲、半舍饲的畜牧业生产方式的转变的形势下,优化的品种结构、过硬的基础设施条件至关重要。另外,机械化水平仅仅局限在一家一户的小规模生产,不能满足农牧民新型经营主体的培育和规模化、专业化的现代牧业生产。二十二年的农业综合开发实践证明,畜牧业基础设施、牲畜改良和机械化投入不仅受到项目区广大牧民极大欢迎,而且在推动草原畜牧业向集约化、现代化发展方面发挥了不可低估的作用。

二、     农业综合开发在锡盟草原生态建设中发挥的积极作用

(一) 弥补了其他生态政策的局限性

目前来看,生态奖补政策是国家投入最大的生态保护性政策,其重点是通过对农牧民的直接补贴来弥补因生态保护造成的对农牧业生产和民生方面带来的损失,是对草原生态间接性、保护性的投入,并不是直接的生态建设投入;而农发草原项目则是通过对畜牧业生产条件的改善性投入和生态恢复性建设投入达到确保主要畜产品供给和生态环境改善的双赢目标,是对生态的建设性投入。这两大政策具有很好的互补性、衔接性。前者解决生态和民生之间的矛盾,后者解决畜牧业可持续发展和草原生态恢复性建设之间的矛盾,二者形成了优势互补的配套政策,相互促进、相得益彰。

锡林郭勒盟农发草原项目自实施以来,始终坚持保护优先,节约优先,遵循自然规律,保护性开发利用、可持续发展等原则,这与十八大报告提出的着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境的要求是完全符合的,在推动锡林郭勒畜牧业科学发展方面树立了典范,其基本经验有广阔的推广应用前景,尤其在边疆少数民族地区的生态文明建设中有更大的应用价值。

(二) 探索出了解决保护生态和发展畜牧业生产之间的矛盾的有效办法

第一就是多种措施综合投入的优势。农业综合开发草原建设项目与单打一的公益性生态建设项目不同,囊括了林业、水利、草业、畜牧业基础设施、科技等多项措施,在实施生态建设的同时,还包含了从饲草料为主的第一性生产到牲畜养殖的第二性生产的各个阶段的畜牧业基本建设,涵盖了生态和民生两个方面,缓和了生态建设所必需的农牧业和农牧民生态补偿矛盾。第二就是政策的连续性、持久性优势。二十多年来的实践证明,农发草原项目是锡林郭勒盟各类生态建设项目中最为持久、连续性最强的项目。这一项目贯穿了锡林郭勒草原生态建设最为重要的历史阶段。政策的连续性、持久性也使得锡林郭勒农发草原项目成为当地规划系统性最强、措施先进性和前瞻性最好的生态投入。第三就是具有极强的可操作性。在一般公益性生态项目的实施中,最大的困难就是解决项目区农牧民致富愿望带动的农牧业经济规模的扩大和生态资源开发利用的有限性之间的矛盾。农牧业经济要发展,农牧民收入要提高,生态也要保护。偏重于农牧业发展和农牧民增收,忽略了生态保护,就会逐步失去发展的资源基础,农牧业经济的可持续发展成为空话;偏重于生态保护,忽略了农牧业发展和农牧民增收,就会严重挫伤农牧民投入到生态建设的积极性,使生态建设失去群众基础。农发草原项目的综合投入特点使其生态措施可操作性大大增强,在合理规划和整体研究的基础上,单一的农发政策就可以顺利完成项目区的生态建设任务。

(三) 为其他支农资金整合投入提供了不可多得的良好平台,很好地契合了“十八大”提出的生态建设方针。

目前来看,在草原牧区,农发草原项目是兼顾畜牧业生产和生态建设的最为主要的政策性投入。特别是在锡林郭勒盟,农发草原项目已经成为各地支农项目的排头兵,甚至成为其他专业性项目工程的样板。近年来,农发草原项目以它独特的综合投入优势,逐渐成为其他支农资金的整合平台,为其他支农资金的整合创造了基础条件。近年来,各旗县市农业综合开发“综合优势”体现的日益突出,农业综合开发项目作为其他支农资金整合平台的做法逐步推广。据调查,各旗县市农发工程标准大部分推广到了专业部门同类工程当中,成为各类支农项目工程的样板。我们总结近年来各类支农支牧资金整合投入的成功经验,指导各旗县市农发办按当地政府的总体部署,与各方面民生投入有机整合,本着用途不变、渠道不乱、配套建设、各记其功的原则,对重点地区、重点项目进行了重点投入,达到了事半功倍的建设效果。在资金整合投入的过程中,农发资金一是以项目区畜牧业生产发展的瓶颈环节为重点,突出重点工程、重点项目建设;二是遵从当地畜牧产业的布局,针对项目区牧民的实际需要,统筹考虑其他支农资金的投入方向,坚持缺啥补啥的原则,实行了配套建设。提高了项目区畜牧业生产的防灾抗灾能力,增强了发展后劲,稳步提高了其发展规模;三是发挥了农发资金综合配套建设内容涉及面广的优势,充分调动各类支农支牧资金、农牧民自筹资金投入到农牧业基础设施配套建设当中,打造了一批现代化家庭牧场。

另外,农发政策兼顾生产、生态综合投入的特点,受到广大农牧民的普遍欢迎,已经成为草原牧区最受农牧民青睐的项目。政策的惠民性,使得农发草原项目成为进入生态建设难点地区的先导工程。锡林郭勒盟农业综合开发草原建设项目自实施以来,始终坚持保护优先,节约优先,遵循自然规律,保护性开发利用、可持续发展等原则,这与十八大报告提出的 坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针和着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境的要求是完全符合的,在推动锡林郭勒盟的科学发展方面树立了典范,其基本经验有广阔的推广应用前景,尤其在边疆少数民族地区的生态文明建设中有更大的应用价值。

三、     存在的问题和建议

从目前国家农业综合开发草原建设项目投入结构来看,主要问题一是投资结构框得过死,项目建设内容限制得过细,加上政策钢性很强,不能够适应各地畜牧业生产发展和生态建设需求。例如,棚圈、青贮窖、药浴池等畜牧业基础设施建设投资比例低,储草棚、活动式药浴池等新型基础设施建设内容没有涉及,并且原则上不支持牲畜改良项目,农牧业机具投资比例很小。这样,农发生态建设项目现实中限制了牧民牲畜发展致富,而支持“少养精养”的基础设施、牲畜改良投入又受到限制,力度不够。牧民致富愿望与生态禁牧之间的矛盾导致草原建设项目效果大打折扣。二是草原基本建设单位投资标准过低,不能够实事求是地反映草原建设的实际成本。特别是灌溉人工种草,基本水利措施与高标准农田几乎没有差别,投资标准相差很大。鉴于此,我盟提出如下建议:

一是进一步加强基础设施及农牧业机械投入水平

随着我盟草原畜牧业发展水平的提高,如何推动畜牧业向现代化发展成为至关重要的问题。鉴于广大牧区劳动力减少和基础设施陈旧的现实情况,高效率的农牧业生产和较高标准的基础设施条件不足已经是草原畜牧业现代化发展的瓶颈。我盟在多次深入基层的调查中已经发现,农牧民群众对标准化棚圈、储草棚、农牧业机具、人畜饮水井的需求量很大,要求也十分突出。按照现有的计划编制要求,除了人畜饮水井在划区轮牧等草场保护利用措施中可以较大比例安排以外,标准化棚圈、储草棚、农牧业机具的投资比例均偏小而且刚性很强,不能突破。

建议在此方面对于我盟这样地旷人稀的草原牧区予以政策倾斜,适当提高基础设施建设及农牧业机具的投入比例。

二是增加购置种公畜的资金投入

建议在农业综合开发草原建设项目投资中专门对牲畜改良、种公畜引进方面的稳定投入,以更好地发挥农业综合开发资金“四两拨千斤”的作用。

三是增加草原建设与产业化相结合试点项目建设

建议在不同的草原畜牧业经济类型分别给予草原建设和产业化相结合的试点项目资金投入,利用产业化经营项目较为宽泛、灵活的政策,重点扶持种畜集中繁育基地、打储草基地、高产饲草料生产加工等具有一定公益性的项目,与草原建设项目生态建设、基础设施建设等改善基本生产条件的草原基本建设进行有机衔接,这样必然会有力地推动项目区草原畜牧业生产的专业化、规模化、产业化水平,为实现全盟农牧业现代化发展起到典型引路和示范带动作用。

四是加大草原建设项目投入规模

近两年我盟草原建设项目平均总投资约1.5亿元,按照整村推进的建设方式,经我们测算,每个嘎查(村)至少投入500万元,每年最多建设30个嘎查(村)。全盟现有嘎查数量(村)571个,既是建设成本不会提高,全部覆盖至少也需要19年,而且现有的农业综合开发整村推进建设,也只是针对一家一户的“缺啥补啥”的方式,完全没有达到“应建尽建”的现代化家庭牧场建设水平。

建议加大草原建设项目的投入规模,争取以尽快的速度使农业综合开发项目覆盖全盟牧区的所有嘎查(村)。

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