财政是政府加强宏观调控，实现经济社会发展目标的重要途径和手段，在推动社会经济发展方式转变，完善社会主义市场经济体制等方面承担着重要的职责。加强财政支出管理是财政推动经济社会科学发展，各项措施取得实效的保障，为推动全盟财政投资评审和财政支出绩效评价工作的有序开展。盟财政局局长张新亭带队，组织农发办主任张军、农财科科长冷俊霖、经济一科科长武勃、社会保障科科长王剑、预算科科长赵玉龙、评审中心主任夏栋等，赴海南省三亚市参加了由“中国财政经济出版社培训中心”主办的“财政投资评审与财政支出绩效评价培训班”。课程由南开大学博士、财政部博士后李全（财政部科研所研究生部兼任中信建银期货有限责任公司独立董事；融资网等多家媒体专栏作家）和经济学博士、博士后，马蔡（中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员；中国人民大学金融与财税电子化研究所特级研究员；全国人大常委
会预算工委《中华人民共和国预算法》（修订）咨询专家）主讲。通过学习与交流，进一步提高了对财政投资评审和财政支出绩效评价重要性和必要性的认识。
一、加强对财政投资评审重要性的认识
财政投资评审工作是财政预算管理的重要组成部分，主要侧重于运用工程造价专业技术优势，对预算支出进行审核，为财政项目支出预算的编制提供可靠依据，通过对项目的事前、事中和事后的评审，为财政支出预算管理提供准确的信息和政策建议，充分发挥财政的监督和管理职能，提高财政资金使用效益。作为财政的一项固有职能，财政投资评审工作在加强财政投资监督管理，提高财政投资效益，构筑公共财政框架方面具有十分重要的意义。随着评审工作的深入开展，如何更好地发挥评审机构的作用，加强评审队伍的建设，拓宽评审工作范围，确立更好的管理模式及操作规程，已成为财政投资评审工作当前亟待解决和完善的问题。
（一）财政投资评审工作的现状
目前财政部尚未统一规定评审机构的设置，各地财政投资评审机构的运行模式及管理体制也不尽相同。
目前评审机构接受任务主要有以下三种情况：
1、由人大或政府立法，授权评审机构全权负责对基建工程的概预结算进行审核评审，这种模式权威性高，评审力度大，充分体现了财政评审工作的重要性。
2、由政府财政部门出台有关规定，授权财政投资评审机构实施财政投资评审业务，如需委托中介机构进行评审的业务，也由财政部门统一安排，目前大部分评审机构采用此种模式。
3、由财政部门将评审业务委托给社会中介机构进行评审，对于一些评审力量相对薄弱的地区，目前采用此方法。
（二）财政投资评审存在的问题
评审范围不广，在委托评审模式下，评审范围很难真正落实，有相当一部分政府投资项目游离于财政投资评审范围之外，没有纳入财政投资评审范围。财政投资评审作用没有真正发挥。目前国家财政投资评审的范围主要体现在七个方面：一是财政预算内建设项目；二是纳入财政管理的预算外建设项目；三是政府性基金建设项目；四是政府性融资建设项目；五是其他财政性资金项目支出；六是对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目的专项检查；七是建设单位委托的其他项目。就目前的情况从广度上看，评审范围仅局限于财政预算内建设项目，而且对于这部分项目，经财政评审的不足三分之二，其中对于公路、桥梁等交通投资项目的评审仍是空白。从深度上看，财政评审工作仍停留在工程概、预、结算造价的审查上，而对影响项目投资关键的可行性研究论证、扩大初步设计和初步设计阶段还没有发挥作用。因而拓宽财政投资评审领域、增加评审工作深度，在降低工程造价，节约政府投资方面还有巨大潜力可挖。评审工作应从单纯为基建投资服务拓展到为财政大预算服务，专项评审涵盖了预算拨款集中支付，政府采购定额制订，效益评价、政策调研等方面。
财政投资评审基础工作还不适应新形势发展的需要。财政投资评审工作涉及信息量大，时间跨度长，评审工作中面对的问题也错综复杂。因此，建立财政投资评审资源共享系统平台，如建立财政投资项目库、投资评审法规库、工程材料价格信息库、评审人才专家库和效益评价指标库等信息系统，对财政投资评审工作有很大帮助，同时也可以加强财政部门的宏观管理。
（三）财政投资评审的现实对策
1、要进一步明确并且逐步健全财政投资评审工作职能。要加强规章制度建设，规范基本建设投资财务管理体制。随着我国各级财政部门全面收回原委托中国人民建设银行代行财政职能工作的完成，原有的基建财务管理制度随着管理方式的转变，有些不能适应当前财政基本建设管理工作的需要。因此，必须结合财政部门的管理特点，尽快制定出台一套既便于财政部门管理，又与市场经济体制相适应的财政投资评审工作制度、办法和法规。
2、抓好项目投资和资金管理，强化财政基本建设资金源头控制。一是财政投资评审机构要积极参与筹措建设资金，保证重点项目建设。在市场经济条件下，除了财政支持部分资金外，绝大部分的建设资金要通过经济运行来筹措，除银行贷款外，要广开财路，积极引进外资，大力吸引社会闲散资金。这种基建投资多元化的形式，为我们建立健全项目资金管理制度提出了更高的要求，因此，必须建立和推行筹资、建设、生产、还贷一条龙的科学严谨的管理制度。二是要逐步规范、完善财政投资评审工作。对于财政基本建设资金，要强化管理，严格进行全过程审查监督，加强源头控制管理，防止不按程序办事的情况发生。各级财政投资评审机构要根据目前存在的基建资金来源渠道多、“拼盘”资金不落实、项目超概算等一系列问题进行认真的研究，拿出具体解决问题的办法。尤其要对预算外资金，特别是自筹资金和其他资金，实行资金来源审核制度，力争通过财政投资评审这个环节，使财政部门对基建资金的管理由事后监督转变为事前控制。对那些投向不合理、高估冒算以及配套资金不落实或资金不及时到位的项目，财政部门不予拨付基建资金。对“拼盘”项目中财政性以外的资金来源，也要进行严格审核，减少和控制“钓鱼”项目和资金不落实造成的“胡子”工程，按照有审查、有落实、有监督的原则，扎扎实实做好财政投资评审工作。
3、通过投资评审，合理确定投资规模和投资结构。基本建设投资规模适当，是提高基本建设投资效益的重要前提，投资规模必须与各个地区所能提供的用于基本建设的财务相适应，超越财力可能，投资规模过大，势必会提高在建工程的比重，拖长建设周期，增大工程造价，导致损失和浪费，提高投资效益也只能是一句空话。同时要根据经济结构和产业政策的要求，适时确定或改善投资方向和投资结构。从目前我盟国民经济发展状况来看，基本建设投资应该重点投向农业、水利、能源、交通等基础设施建设和改善城市公共设施建设项目等方面。
二、开展财政支出绩效评价的必要性
财政支出绩效评价体系，是公共财政的重要组成部分。我国借鉴美国和澳大利亚公共支出绩效评价方法，按照本土化的理念，提出了一套建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路：在评价方法上，借鉴西方市场经济国家探索的十几种方法，形成我国特色的评价方法；在评价原则上，遵循相关性、经济性、重要性和可比性等原则；在评价主体上，分为负责绩效评价的政府机构、具有专业判断能力的专家组织和社会公众三部分；在评价内容上，分为一般预算支出的绩效评价和项目支出预算的绩效评价两个部分；在评价指标上，分为子系统层、要素层、状态层、变量层和指标层等五个层次。通过上述分析，力求使本体系具有实用性、可操作性。
（一）财政支出绩效评价体系的基本理念
财政支出绩效评价体系，是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
建立财政支出绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府市场的协调能力。
（二）财政支出绩效评价的改革
从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性，仍不能适应我国经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国财政支出绩效评价工作主要存在以下几方面问题：
1、缺乏统一的保障。财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要制度化、经营化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
2、没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构。而我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。
3、未构建规范的指标体系。目前，各有关部门财政支出绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据基础上的、统一、完善的指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。由于缺乏科学、规范的方法和指标，财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。
4、支出评价内容不完整。体现在：一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的环境，包括政策环境和环境对投资行为的影响及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响等。目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。
5、支出评价结果的约束乏力。由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果只作为各有部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴，或对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。
（三）要建立科学的财政支出绩效评价机制
目前，我国相当多的政府部门在财政支出中不计成本，不讲效益，存在权责脱节，责任不明等弊端，浪费比较严重。在资金分配方面，很大程度上是通过财政部门与经费申请部门之间的讨价来进行的。这一方面难以保障资金分配的科学性，另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年进行资金争夺战，而投资责任和支出效果却往往无人负责。这其中的一个重要原因就是缺乏一套科学的财政支出绩效评价体制。
1、未建立规范的指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价，对财政资金的使用效益评价不足；同时评价还缺乏一套科学、统一、完整的指标体系。这些远远不满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。
2、支出评价内容不完整。目前的财政支出绩效评价工作一方面只重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，而忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；另一方面评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素（包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等）。
3、支出结果缺乏有效的约束力。目前财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人没有任何直接约束，这在很大程度上会使财政支出绩效评价工作流于形式。
4、建立一套科学合理的财政支出绩效评价分类体系。考虑到我国财政支出绩效评价工作才刚刚起步，建议按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购九大类，并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作（如教育支出功能可以分为高等教育支出、普通高中教育支出、义务教育支出等。按支出用途分类可以分为办公楼建设项目、校园建设和改造项目、教师工资、学生补助、科研开支等）。这种分类优点在于与财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。
5、制定评价标准。必须对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价，定期发布有关评价标准。
6、完善评价体例。建议在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
7、建立专门的财政支出绩效评价管理工作机构。为了使财政支出绩效评价工作真正成为对计划、决策，管理的监督和制约，建议在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时，在各政府部门设立专门的绩效评价机构。在此基础上，必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。
8、逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络。应逐步扩大评价信息的收集范围。大力推进政府与企业信息化进程，建设完备的财政管理信息系统，提高信息采集的效率和安全，此外，还要发动社会力量，开展数据处理软件的设计与开发，提高信息处理的效率。
三、认真做好锡盟财政投资评审和绩效评价工作
由于，锡盟财政评审中心设立时间短，财政投资评审运行模式及管理体制刚刚起步，存在职能定位不明晰，评审范围未制定，工作制度不健全等问题，对于评审中心充分发挥其职能作用有一定影响。当前在财政改革工作中，越来越显示出财政投资评审及支出绩效评价工作的重要性。因此，加快推进评审及评价工非常必要。通过这次学习，并结合我盟实际，应从以下几个方面加强财政评审和绩效评价工作。
（一）加强评审机构建设
明确财政投资评审中心的能职，使财政投资评审和绩效评价工作得到社会各界的认同，并能得到各级党委政府的大力支持，作为财政内部的管理服务机构，评审中心只有正视现实找准位置，才能正确处理好评审机构与财政内部及其它相关部门职能的关系，全面推进财政投资评审和绩效评价工作的开展。
（二）建立健全各项评审制度
制定和完善锡盟评审、评价制度，出台暂行规定、发布相关政策、实施指南和技术规范等，使我盟财政评审工作走向制度化、规范化和法制化的轨道。真正形成对计划、决策、管理的评审和监督。
（三）加强内部管理工作
建立健全内部工作制度，并对信息查询、资料获取、独立取证、行政处罚建议等方面制定一套行之有效的办法，规范和约束工作人员的行为。进一步加强挂靠评审中心的丰源投资咨询服务中心的工作，加快我盟投资项目库建设，为争取项目资金做出贡献。
（四）加强评审人员学习和培训工作
财政投资评审工作政策性、技术性、专业性都很强。它不仅要求工作人员具备一定财政、财务管理知识，还要有一定的政策水平。因此，评审中心要加强评审人员的学习和培训工作，提高评审人员的评审水平，要求评审人员在工作中必须坚持客观原则，依法评审，以国家规范、规定和计算标准为依据，作好调查研究，排除人为干扰，实事求事，该核减就核减，该调增的就调增，维护国家和施工单位的合法权益。
（五）提高评审中心自身的宣传力度
由于评审中心设立时间短，社会知名度不高，有的单位对评审工作不理解，甚至有抵触情绪，将评审机构等同于中介机构。因此，借助媒体宣传评审工作的性质、作用和意义，争取各级领导，各部门的重视和支持，以提高评审工作的知名度和社会认知度。
锡盟财政投资评审与财政支出绩效评价
培训班全体学员
2008年4月18日
