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锡林郭勒盟苏木乡镇财政建设相关情况调研
2011-08-30 11:55:00
〖发布日期:2011-08-30〗〖作者:〗
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农村牧区税费改革特别是农牧业税取消以后,内蒙古自治区人民政府于2005年6月提出了关于做好农村牧区税费改革试点工作的要求,全区实施了第二步农村牧区税费改革。根据改革要求,自治区财政厅印发了《关于改革苏木乡镇财政管理方式实行“乡财县管”的实施意见》的通知,进一步推进旗县、苏木乡镇财政管理体制和嘎查村财务管理制度的改革。从此,苏木乡镇财政所的职能发生了很大的变化,全盟58个苏木乡镇均取消了乡级财政机构,分别在苏木乡镇设立经济管理办公室(以下简称:经管办),由其来履行以前财政所的职能。

一、乡镇财政体制情况

上个世纪八十年代中期我盟所属旗县相继成立了苏木镇财政所。当时的财政所是个单独核算机构,设有财政总预算会计、单位会计、出纳等职务。分管苏木镇党委、政府、学校、卫生院等单位的资金划拨、使用情况。财政所的经费由上级财政补助,财政体制比较完善。

2006年随着机构改革工作的深入开展,我盟各旗县市区陆续进行了苏木镇财政所撤销撤乡并镇工作,苏木镇的财政体制也有所不同,具体有以下几种:  

第一种财政业务并入苏木镇经济发展办公室或苏木镇综合办公室。如:阿巴嘎旗在苏木镇经济发展办公室设立两名苏木镇财政专职管理人员,承担所在苏木镇财政预决算编制和预算执行、各项财政收支管理的具体工作、农村牧区综合改革、牧区社会保障资金管理、嘎查财政资金储存、核拨、监督管理等诸多工作。

第二种财政业务并入苏木镇财务室。如:东乌旗、正镶白旗在机构改革后,按照一级预算单位管理的要求,在苏木镇建立了财务室,设置会计和出纳岗位,由苏木镇党委、政府直接管理,承担苏木镇财政预决算编制和预算执行、各项财政收支管理,农村牧区综合改革等工作。

第三种财政业务并入旗县核算中心。如:苏尼特左旗、苏尼特右旗遵照乡财县管的财政管理体制,在旗财政局设立核算中心在坚持财权和事权相统一、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的原则下实行预算共编,账户统设,集中收付,采购统办,票据统管的财政管理方式,对全旗各苏木镇及嘎查村财务情况实行综合管理和监督。各苏木镇只保留一到两名报账员,负责苏木镇财务核算和嘎查村财务代理工作。

以上三种情况总体来说都存在乡级财政工作人员不足、事权分散等与财政管理改革不相适应的问题。

二、乡镇财政业务开展情况

(一)乡镇财政预算管理情况2006年起在全盟范围内实行了乡财县管财政管理体制,但乡镇财政预算管理各地略有不同,大体上有两种管理方式:

第一种、如苏尼特左旗、苏尼特右旗等地区在旗财政局设立乡财县管收付中心,配备中心主任、记账会计、资金会计各一名,对全旗苏木镇财政工作实施管理和监督,负责管理苏木镇资金拨付,代理苏木镇财政总预算会计核算,办理苏木镇财政收支结算。在各苏木镇设立预算会计、统管会计、现金会计三个岗位,共配备3名财务人员,专门从事苏木镇财政管理工作,负责苏木镇及嘎查村的日常财务收支结算。苏木镇经费、资产由旗财政局统一管理,具体业务实行旗财政局和苏木镇双重管理。苏木镇财政公用经费纳入各苏木镇大盘核算,政府所在地和中心苏木镇每年公用经费为40万元,一般苏木镇为30万元。

第二种、如乌拉盖管理区将场、水库工作委员会、镇视为预算单位管理,按照场镇规模实行最低经费保障机制。全面推行了场、镇财县管、分类指导、激励约束,将原属于场镇事权范围的离退人员的离退休金、牧区医疗合作和牧区低保等经费纳入了财政支出范围,并将教育、文化、卫生、科技、计生等纳入了集中调控范围。调整后的场、水库工作委员会、镇财政部门主要负责本级所属单位财务会计的核算和监督,惠农一卡通补贴资金的发放、一事一议、村级债务化解、票据管理、乡镇国有资产及村级资产、资源管理,监管等农村综合改革日常工作。

(二)乡镇财政组织收入情况农村牧区税费改革后,逐步取消了征收农牧业税,加之大部分苏木镇经济总量小,工商业经济欠发达。其他税收收入由国地税征收,各苏木镇几乎无其他收入。

(三)农村牧区综合改革工作开展情况国家进一步深入农村牧区税费改革工作后,全面推行了农村牧区综合改革工作目前我盟各旗县市区已全面推行农村牧区改革各项工作,主要是通过苏木乡镇政府来落实,苏木乡镇经济发展办公室未能执行农村牧区综合改革工作的各项职能。由于苏木乡镇政府事务繁杂,加之人员编制有限很难保证专人负责财政补贴农牧民资金、嘎查村级公益事业一事一议财政奖补项目建设、乡村债务化解等工作,很多工作任务由旗县市区综改办代为办理,给旗县市区综改办加重了工作负担。

(四)财政资金监督管理工作情况随着苏木乡镇财政管理体制改革的进一步推进,为切实规范嘎查村财务行为,维护集体经济组织和农牧民的利益,更好的监督和管理嘎查村财务,提高资金使用效益,对苏木镇及嘎查村公用经费实行乡财县管国库直接支付相结合的拨付方式,对补贴个人的财政资金采取一卡通的支付方式,从而减少中间环节,防止截留、抵扣、挪用现象的发生。为加强乡村资金的监督机制,确保资金合理规范的使用,各旗县市区财政联合审计、监察等部门至少每年一次的对嘎查村财务进行检查,对违规现象及时查处,同时建立公示制度,全面接受农牧民监督。

(五)国有资产和债权债务管理情况多年来,通过农牧民投资投劳,各级各部门捐赠,国家项目资金投入等,每个苏木乡镇及嘎查村都形成了一定量的集体资产,这些资产的管理是否依法、规范和民主,是关系到农村牧区和谐稳定的基础。所以为加强嘎查村级资产管理,确保村级资产保值增值,促进农村牧区党风廉政建设和农村牧区经济又好又快发展。各旗县市区财政每年联合审计、监察部门对各苏木乡镇及嘎查村帐内、帐外资产进行核实、登记,彻底摸清各嘎查村家底。同时要求各苏木乡镇代理记账部门要严格按照我国有资产管理办法,设置嘎查村固定资产明细帐统一核算,对确实无法评估的资产,也要设置固定资产辅助帐进行登记,并建立资产形成和处置及时申报登记制度,对其进行严格管理,严防村级集体资产流失。

(六)乡镇财政对村级财务、资产和债权债务管理情况自苏木乡镇财政实行乡财县管管理模式后,各嘎查村账务由苏木乡镇的经济发展办公室和党政综合办公室负责管理和代理记账,严格按照国家村集体财务会计制度,认真执行《自治区苏木镇财政资金监督管理实施办法》统一监管各嘎查村财务、资产和债权债务。对嘎查村级债务采取按比例逐年化解的形式加以解决,并且自行政村撤并后,不允许形成新的债务。

三、目前乡镇财政工作中存在的突出问题

农村税费改革大大减轻了牧民负担,取得了巨大的成效。但从调查的情况来看,由于种种原因,在深化改革的过程中也暴露了一些困难和难题。

(一)人员队伍十分不稳定。主要体现在撤乡并镇后没有单独设立财政所,其人员都归到苏木乡镇政府统一管理,人员编制划为事业单位,挤占国土所或文化站等单位的编制,并兼顾所占编单位的日常工作,导致从事财政工作的人员都身兼数职,大大影响了基层财政工作人员的积极性。这也是苏木乡镇财政所反映最集中、最迫切的问题。

(二)工作经费不足,办公条件较差。农村税费改革前后基层财政所工作进行对比,业务量大幅增加,各项财政性资金的收缴与拨付、各项涉农涉牧补贴资金的监督与发放等,都需要苏木乡镇财政干部去做逐户进行调查、登记、公示、核实、上报和管理监督,管理工作量大大增加,工作成本提高,却没有相应地增加工作经费。而且办公条件较差,没有单设机构,无独立的办公场所,都是与苏木乡镇政府机关联合办公。同时,苏木镇财政工作人员没有公务用车,下乡都需要苏木镇政府出车,苏木乡镇的工作经费也是有限,严重影响了乡镇财政正常工作的开展。

(三)内控制度不健全。由于苏木乡镇没有独立的财政所,所以内控制度不健全,措施不力,财务管理松散,依法理财、依法行政能力较差,尤其是在苏木乡镇政府机关的财务管理方面,存在着审核把关不严,会计核算不规范,财务往来不清楚、支出票据不合规、手续不完备,会计核算不及时等现象。

(四)债务风险依然存在。受经济发展水平和可用财力增长缓慢的限制,尤其是税改后苏木乡镇增收渠道很窄,支出面临巨大压力,以及苏木乡镇、嘎查两级历史债务基数大等原因,并没有起到很好的化解作用,苏木镇政府对化解债务的积极性不高。同时,苏木镇政府为了落实上级的决策部署,自身财力不足的情况下,有可能举借新的债务,苏木镇债务风险依然存在。

(五)苏木镇事权、财权不对等带来的负面影响。近两年来,各苏木乡镇的主要站所全部上划,人事权、财权上收到旗县级管理,但日常事务又让苏木镇承担,从而形成财权上划,事权下划,苏木镇事权与财权不匹配。

除了前述几点之外,还表现在:

一是不符合科学发展观的实际要求。对基层财政所存在认识上的误区。很多决策者认为,农村牧区税费改革后,财政所不收税了,从此无事可干了,既不要多少人来干,更不需要什么专业人员来干。于是,苏木乡镇机构改革搞“一刀切”,财政所与苏木乡镇财会合并组成“经管办”。而且,大多地区“经管办”仅有2~3人,而且人员素质参差不齐且不稳定,影响工作的正常开展。目前基层“经管办”的主要职能有预算管理、资产管理、票证管理、农村牧区财务管理、农牧民负担管理、惠农惠牧政策管理等,如当前开展的农村牧区综合改革工作量非常大。据统计,我盟到目前为止,经过“一卡通”发放的项目涉及各项补贴资金29大类66小项,仅2010年当年通过“一卡通”网络发放补贴资金65230万元,占应发补贴资金的80%左右。每一项补贴必须要经过信息录入、信息维护、审核上报、补办存折等程序,就信息录入这一程序,刚开始时少则一个多月,多则两个月,现在有的一个项目还需要一个星期左右,而且发放时间不固定,有的一个月内几个补贴项目,可见工作量之大,任务之繁重。可见业务工作内容复杂琐碎,每一项工作对工作人员的要求都较高。由于人少事多,每人都是身兼数职,对职工进行业务方面的培训必然受到工作任务的限制,常常是有培训的机会,又因上级分配了重要工作任务而不能参加。有时一个工作人员刚对岗位有点熟练又被调离,又换成不谙熟业务的新人。苏木乡镇人民政府还随时调用兼职的财政人员从事其他行政方面的工作任务,更加剧了财政工作难以完成的尴尬局面。

二是与现行预算法律制度相悖。如《预算法》明确规定“一级政府一级预算”,如果采取上述模式,苏木乡镇的独立权、自主权、生存权将进一步被削弱,苏木乡镇建制的存在也就没有必要。

三是与现行的经济发展水平相悖。时下大部分苏木乡镇财政编外供养人员经费都无法及时正常保障,日常公用经费不是没有安排,就是象征性地给一点,根本无法细化到具体项目,也难以统一标准或口径,推行部门预算,对大多数苏木乡镇而言,条件尚不成熟。

四是与市场经济体制相悖。推行“乡财县管乡用”,削弱了市场要素在县乡两级财政体制中的资源配置和优化作用,靠外力来干预苏木乡镇当家理财,必然助长等、靠、要等不作为思想,影响了苏木乡镇聚财、生财的原创力。

五是与构建公共财政体制相悖。为辖区内的公共产品提供财力支撑,创新服务管理机制,这本是苏木乡镇份内的事,“没有条件,创造条件也要上”。如果权力、利益、责任、义务彼此脱节,矛盾必然要集中上缴到旗县一级,进而增加了旗县级财政的工作压力。

六是与科学化、精细化管理要求相悖。财政管理科学化、精细化主要围绕财政制度建设、财政资金流转管理、财政人员管理三方面内容展开。而从现实来看,我盟基层财政所已实亡,财政管理的科学化、精细化已化为空谈。

四、加强苏木乡镇财政所建设的必要性

乡镇财政所既是国家财政在农村牧区的基层组织和苏木乡镇政府重要的综合性经济管理部门,同时又是连接国家与农牧民、城市与农村牧区的重要纽带和桥梁。在巩固和加强农村牧区基层政权建设,为服务基层、服务农村牧区经济和社会事业发展、服务广大农牧民增收,推进民生工程,坚持依法理财,加强专项资金监管,完善财务管理等方面,履行着重要职能,发挥着重要作用。特别是近几年来,随着国家对“三农三牧”投入加大,支农惠农政策不断出台,农村牧区社会公共事业发展步伐不断加快,各级财政用于“三农三牧”资金规模越来越大,农村牧区公共服务的内容越来越多,苏木乡镇财政工作任务不断加重,对苏木乡镇财政工作提出要求越来越高。因此,在新的形势下,恢复和加强苏木乡镇财政所建设,进一步强化财政管理工作迫在眉睫。

一是推行苏木乡镇财政工作科学化精细化管理的需要。按照财政部关于加强财政科学化精细化管理的要求,坚持以科学发展观为指导,围绕苏木乡镇财政职能的调整和充实,以苏木乡镇和嘎查村两级所属财政性资金为主要管理对象,以苏木乡镇财政信息网络为支撑,以相关软件为平台,通过转变理财观念,创新苏木乡镇财政管理体制机制,依托制度建设、规范程序、跟踪监督、绩效考核等手段,全面提升苏木乡镇财政管理工作科学化精细化水平。苏木乡镇财政工作科学化精细化管理的主要内容,包括苏木乡镇财政预算管理科学化精细化、财政资金监督管理科学化精细化、财政补贴农民资金“一卡通”发放管理科学化精细化、信息网络管理科学化精细化、乡村两级债权债务管理科学化精细化、苏木乡镇财政队伍建设管理科学化精细化等。通过全面推行苏木乡镇财政工作科学化精细化管理,使苏木乡镇财政管理工作上一个新台阶,提高到一个新水平。

二是加强各类财政资金管理的需要。财政资金安全管理是实现财政资金数量完整和效益保证的前提。近几年,随着全经济发展水平的不断提高,财政收支规模越来越大,面对如此巨大数额的财政资金,在合理使用的基础上,如何加强资金管理,堵塞漏洞,消除隐患,确保资金的安全和效益,不仅是财政管理的一条重要生命线,也是促进全市经济、社会发展的根本保证。对此,全盟各级财政部门高度重视,坚持把财政资金安全管理工作放在十分重要的位置来抓。但是,近年来,全国财政资金失窃案件频频发生,也给我们敲响了警钟。因此,苏木乡镇财政所的建立,可以更好地对本级管理各类财政资金和公益事业资金,以及各项支农支牧资金的合理有效使用发挥有效的监督管理作用

三是农村牧区综合改革工作的需要。苏木乡镇财政所的建立,可以更好地落实农村牧区综合改革政策,做好嘎查村级公益事业建设“一事一议”财政奖补、财政补贴农牧民和城镇居民资金“一卡通”发放、化解乡村其他公益性债务等多方面工作,建立健全防止农牧民负担反弹的监督机制,保护农牧民的利益。

四是加强基层政权建设的需要。从我盟的实际来看,当前的苏木乡镇人民政府财权与事权极不匹配。更低一级政府“丧失”了财力基础之后,必然处于无财行政的“不作为”状态,在政绩考核制度的压力下,只能降低公共产品和服务的有效供给。最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配,有多少钱办多少事。无论哪级政府,“事大财小”还是“事小财大”,都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题,财力不足,只能是降低供给公共产品。同样,“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题,财力过剩,造成稀缺财政资源的浪费。所以,建议尽快以法律形式,按照公共产品需求层次理论,科学划分政府间的事权范围,明确界定政府间支出责任。

五是加强嘎查村财务管理的需要。嘎查村财务管理涉及农牧民的切身利益,也是农村牧区工作的重要内容。认真研究基层财务管理中出现的新情况、新问题,逐步探索和完善基层财务管理的监督机制,建立健全嘎查村财务管理制度,做到分嘎查村建帐,专户管理,独立核算,民主理财等是今后一个时期农村牧区综合改革工作的一项重点工作。

六是加强金融机构网点建设的需要。随着农村牧区机构改革的不断深入和“撤乡并镇”工作全面展开,金融部门为了减少支出,压缩成本,我盟在大多数的苏木乡镇出现了金融服务体系的空白区和金融“盲区”,各金融服务网点纷纷撤销,农牧民的金融服务链条断裂。尤其是当前财政补贴农牧民资金的“一卡通”发放政策的实施,给广大农牧民带来了很多不便,如有的人为了取几百元钱,要走一二百公里,而费用支出就要几十元甚至上百元。一是不便,二是增加了农牧民的费用支出。

五、加强乡镇财政建设的意见和建议

(一)抓根本,建设一支稳定、高素质的干部队伍。

一是结合机构改革,争取编办、人事部门支持,科学合理地设立苏木乡镇财政所。主要负责所在苏木乡镇政府预()算编制、预算执行、乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作;负责政府预算单位财务核算与监督;负责各类专项资金管理;负责牧区社会保障资金筹集与管理工作;负责村级资金核拨和监督管理;负责债权债务清理工作;负责国有资产管理;负责各项牧民补贴核定兑付,嘎查村级公益事业建设一事一议财政奖补工作等。

二是确定苏木镇财政所的编制。结合我盟各旗县市区地域广,服务半径长和苏木乡镇财政工作量大幅度增加的现实,合理确定人员编制,建议按每个苏木镇6人核定编制总数,即包括所长、预算会计、资金会计、惠民补贴资金管理员、一事一议项目管理员、嘎查财务管理会计各1名。所长,负责财政所全面工作,协助苏木镇长抓好本乡镇财政经济工作,组织财政收入,抓好财政监督和民生工程实施进度,财政预算会计,负责事本乡镇财政预算内、预算外资金和资产营运核算,编制年度部门预决算;资金会计,专门从事财政预算内外资金管理及核算,本苏木镇各部门财务支出核算和固定资产登记管理;惠民补贴资金管理员,专门从事财政补贴牧民资金发放管理和家电、汽摩下乡补贴等;一事一议项目管理员,负责指导嘎查做好村级公益事业一事一议财政奖补工作;嘎查财务管理会计,专门从事各嘎查财务管理、核算和监督。

三是统一机构管理模式。实行 “县乡共管、以县为主的管理体制,确定苏木乡镇财政所职能定位、干部管理权责明晰的具体政策。改变过去财政干部由苏木乡镇主管的现象,将苏木乡镇财政干部收归旗县级财政和苏木乡镇双层管理,以此推进苏木镇财政干部待遇公平、交流顺畅、优化配置,这样,有利于财政干部专心财政工作,促进财政事业发展。财政所人员调整由旗县级财政局提出意见,书面征得相关苏木乡镇同意,再按干部管理权限办理手续;苏木乡镇内岗位调整,需书面征得旗县级财政局同意,保证苏木乡镇财政工作运转。

建立健全绩效考评制度。建立健全财政所岗位责任制考核办法,完善日常考核、业务管理、民主测评三位一体的考核评比体系,将考评结果与个人奖惩、评先评优、干部使用、岗位交流直接挂钩,构建责、权、利相结合的工作环境。

(二)打基础,增强苏木乡镇财政自我发展能力。

一是对全地区苏木乡镇财政所办公条件进行全面普查,制定苏木乡镇财政所阵地建设具体实施计划,用三到五年时间通过上级财政奖补、旗县市区财政加大投入等形式,力争所有苏木乡镇财政所拥200平方米左右的办公场所,并配备必要的交通用车,为发挥苏木乡镇财政职能作用提供物质保障。

二是加强与相关部门的沟通、协调,积极推行苏木乡镇税收代征返还或集中返还等组织收入的措施,激发苏木镇组织收入的积极性,增加苏木乡镇级财政可用财力。

三是通过设立苏木乡镇财源建设专项资金等,鼓励苏木乡镇以推进农村牧区经济产业化为主攻方向,加快苏木乡镇财源建设步伐,保证农牧业增产,农牧民和财政增收。积极促进苏木乡镇企业发展,扶持以个体私营经济为主的新的经济增长点,使苏木镇财源建设真正成为促进经济发展、财政增收的推进剂。

(三)健规章,强化苏木乡镇财政管理约束力。

一是完善财务管理制度。要重点建立和完善财务预决算、现金管理、票据管理和日常开支管理等制度,积极推广和推进乡财县管乡用管理改革,使财务工作人员有章可循,实现财务管理的制度化和规范化。同时,严格执行各项制度,推进和深化财政管理改革,定期开展财务检查,切实做到防微杜渐,把问题化解在萌芽状态。

二是规范会计核算制度。按照有关要求,规范会计账薄的设置和会计科目的使用,要做到统一科目、统一账簿、统一凭证、统一财务报表,进一步夯实会计基础工作,规范会计核算,提高会计核算水平

三是规范财务工作程序。要合理设置财务工作岗位,制定岗位工作职责,确定科学合理的工作流程。

(四)重规范,提升苏木乡镇财政管理服务水平。

一是以农村牧区综合改革为契机,继续全面推进财政管理改革向苏木乡镇延伸,坚持实行以苏木乡镇为主体、县乡共编的预算编制制度,规范苏木乡镇财政预算执行,建立健全对苏木乡镇预算执行的考核监督机制。积极探索和完善乡财县管乡用管理信息系统与预算指标管理、国库集中支付、非税收入收缴系统有机结合的方式,在实践中进一步完善和深化苏木乡镇财政管理方式改革,提升财政信息化水平。

二是深化苏木乡镇财政资金拨付方式和涉农涉牧补贴发放方式改革,对苏木乡镇所有资金实行一个漏斗向下拨付,使各项资金的拨付和涉农涉牧补贴的发放更加快捷、高效和准确。

三是按照精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求,健全和优化苏木乡镇财政、财务管理各项规章制度,使各项工作按流程规范化运行,从机制上保证权责一致,促进责任落实。同时,定期检查、考核苏木级财政、财务工作,提升管理工作水平。

四是强化苏木乡镇财政对财政资金、固定资产、政府采购等的监管职能,加大对各类专项资金使用的监督检查,逐步建立苏木乡镇财政绩效评价体系,提高苏木乡镇财政资金使用效益。

                                                                    锡林郭勒盟农村牧区综合改革领导小组办公室

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